政府開放資料的挑戰

2016/09/09 台灣政府內政部發布開放全臺及澎湖地區的20公尺網格DTM，這真是政府開放地理資訊之一大里程碑！

在此筆資料發布之前，台灣政府已經陸陸續續發布了相當多以 WMS、KML、GeoJSON 等格式的地圖資料集，特別是七月底發布的經建版地形圖數值檔 （比例尺為2萬5千分之1、5萬分之1及10萬分之1），一舉將原本每幅圖檔收費150元(非加值型)、600元(加值型)改成以政府資料開放授權條款散布！

內政部部國土測繪中心的「經建版地形圖數值資料檔(比例尺為二萬五千分之一、五萬分之一及十萬分之一)」前經「105年行政院資料開放諮詢小組第2次會議」列為甲類資料，並經本部105年7月26日台內地字第1051306149號令修正發布「國土測繪成果資料收費標準」第2條附表附件2，開放資料供免費下載使用，授權條款採用行政院「政府資料開放授權條款－第1版」

這批 2016/07/28 釋出的圖檔包括二萬五千分之一經建版地形圖計262幅、五萬分之一經建版地形圖計80幅及十萬分之一經建版地形圖計7幅，共計349幅。

不含等高線圖層，但是包含水系、道路、行政界線、鐵道、高壓線、建築區等圖層，及圖例、中文註記等向量圖層。

雖然這批經建版地形圖數值檔的部份圖檔年代久遠，座標系統部份因為製圖時偏好，選用了 TWD67(119分帶)、TWD67(121分帶)、TWD97(121分帶) 等等不同的座標系統，格式也是需要私有軟體 AutoCAD 2013/2014 的 AC1027，實務上仍需要整理之後才有使用價值。

但是這項開放政策代表政府機關終於願意改變預設立場，將此圖資所能帶來的歲入財源，換取開放資料活化應用的經濟價值。而這種預設立場是過往法條的規範所造成的，例如規費法第7條與第8條明定：「為特定對象之權益辦理下列事項，應徵收行政規費；交付特定對象或提供其使用下列項目，應徵收使用規費。」，在「特定對象」的授權前提下，依據規費法所定義的各種政府資料管理辦法就會變成

• 限制利用目的；
• 禁止將資料或加值/衍生產品自由移轉、散布；
• 要求利用人之委託人管制資料的利用。

以至於降低各種資料再度利用的可能性。如果今天這筆資料沒有以政府資料開放授權條款發布，我也無法依照測繪圖資供應收費基準透過購買加值型授權後，將資料初步處理後開放給 OSM 社群再產製程其他格式的地圖。

社群交流

這不是一夜之間發生的事情，前前後後有來自不同的非營利組織的許多專家、學者與政府官員開會交流。

以開放街圖社群為例子，社群代表早在 2014 年中開始與行政院接觸，前前後後開了不少次會議。

這些會議的主題基本圍繞著

• 定義「開放」，解釋所謂免費取得與自由使用的概念差異。
• 遊說將開放地理資訊作為公共財的預設開放政策。
• 爬梳那些舊有相關法條、行政命令。如政府預算體制的規費法、採購法，國防部或各部會的使用管制。
• 釐清政府版本與國際開放資料社群的授權條款相容性。
• 分享討論國外案例，例如歐盟環境局的土地利用分析資料、紐約市政府的建築外框線、加拿大自然資源部與 OSM 的合作模式等等。
• 推動國內的應用典範，如防災用途。以及政府單位與開放資料社群的合作模式。

目的是逐一針對釋出資料的可行性等等討論。

最初的會議相當令人挫折，很多時候會由於雙方對於期待「開放」的程度不同，討論難以有交集，加上具體需要調適的繁複法規，以及對於變動政策後難以預期的民意反應等等，往往讓進度難以快速推進，所幸一直有積極的政務官支持推進。

即使有最高層級的官員支持，從願意採納意見到實際釋出資料，還要好長一段時間。

這些工作包含要調適法規，包含釋出的資料必須仍在個人資料保護法、著作權法之下，以及行政罰法、規費法等等都會影響各機關的支持度。法規不甚完備，加上政府機關的缺乏積極動機，維持資料正確與即時性需要透入預算與資源，但是政府機關往往並非資料利用的受益者，公開資料只會帶來違法的風險。

數值地形模型資料的應用

其實內政部100公尺網格數值地形模型資料是最早開放的資料，但是 100 公尺的精度缺乏實用價值，且早在 2011 年就有學者建議國安單位應該逐步開放更高精度的 DTM 資料。許多使用開放圖資的用戶使用 NASA Shuttle Radar Topography Mission (SRTM) 的 DEM 資料，它的理論精度是 1 arc/second (30公尺)，但由於它是插點處理，仍有缺陷。但是那是一般研究單位或是 OpenStreetMap 可以拿到的免費資料，也因此許多拿 OpenStreetMap 為底圖做戶外運動的使用者會拿 SRTM 作為等高線地形圖的參考資料。

作為一個以登山為主要應用的開放街圖使用者，在 2014/07/27 在行政院開的第一次會議上，我就提議將數值地形模型優先開放。

第一次會議後足足過了兩年，終於等到這筆20公尺網格DTM數值地形模型。

這批資料的 HDR 資料顯示是 2006 年測製，由財團法人成大研究發展基金會使用 5M 網格資料疏化重製 20M 網格資料。座標系統則是 TWD97 / TM2 zone 121。DTM數值地形模型 不只是可用於產製等高線 (Contour lines) 與彩色暈渲圖 (Hillshade map)，尚可用於工程模擬、地形查詢、立體地形圖、坡度計算等等。

以目前台灣的登山社群而言，可以立刻用於取代原本的 SRTM 地圖資料。
例如地圖產生器在 v4.02 即已經使用此數據作為地形高度查詢的參考資料。
也可以用於產生 Mapsforge 離線向量圖資，目前台灣社群已經長期供應的有 Jing 的 ASTER.OSM、綠野遊蹤 等離線圖資來源。這些圖資將可以用於手機的 OsmAnd、Locus Map、OruxMaps、綠野遊蹤等軟體。

也可以產製成 Garmin 裝置所需的地圖格式，台灣有 ASTER.OSM 與 台灣登山地圖 – Taiwan TOPO 等。

由於這批資料的座標系統是 二度分帶（TWD97，中央經線121度），為了使用方便，我將原始的 GeoTIFF / ASCII gridded XYZ raster datasets 一律轉成 WGS84，以方便再度後製使用。

目前轉好的格式有

• GeoTIFF 與 LZW 壓縮版 GeoTIFF。可用於產生彩色暈渲圖、地形查詢等。
• Shapefile – 分成 10公尺、20公尺、50公尺、250公尺間距的等高線向量圖。可用於 QGIS 或其他 GIS 軟體。
• Postgres/PostGIS SQL – 分成 10公尺、20公尺、50公尺、250公尺間距的 MULTILINESTRING 等高線圖層。可以用 PostgreSQL/PostGIS 接上 QGIS 顯示，或是透過 mapnik/CartoCSS 等工具輸出成圖磚 (slippy map).
• SRTM HGT – 由於 HGT 格式需求此為 downsampling 成 3601×3601 版本。可以放進手機，部份軟體支援直接畫出等高線或地形圖。由於是縮減取樣處理，不建議作為再產製原料。
• OSM PBF – 10 公尺間距的等高線資料。可以用於合併 OSM 圖資，生成手機用的離線 Mapsforge 圖資或是 Garmin 版本地圖。

相關格式的圖資以及轉換的命令語法，請於此下載 http://goo.gl/Wku11y

如果有圖資應用上的問題，歡迎到 OpenStreetMap台灣 社群討論。如果有手機使用此版圖資的問題，可以洽詢手機GPS登山推廣計畫及其經驗交流聯誼會，或是別讓自己迷失（手機GPS應用）以及正在籌備成立的福爾摩沙山難預防協會。

此資料集以 CC0 授權。使用者利用此資料，受有損害或損失，或致第三人受有損害或損失，而遭求償者，不負任何賠償或補償之責。

圖資預覽

目前已知的幾個問題，一是外海部份由於有負數高程，導致海岸線出現方框或人工痕跡。另外無論是分幅雲林縣資料或不分幅全台資料，在 (120.682650, 23.608483) 與 (120.682283, 23.604167) 兩處有高達六千公尺的奇怪外星建築。

與 SRTM 比對發現可用性高很多。以往 SRTM 圖資精度不足，使許多河谷的等高線錯誤，容易將河谷誤判為稜線。

以下與 2001 的經建三版兩萬五千分之一紙圖比對。可能很多山友會在登百岳的時候購買上河文化的地圖，或是在爬中級山的時候，使用地圖產生器印出經建三版的紙本地圖，然後用膠帶防水貼好帶上山。

透過內政部這次釋出的資料搭配 OSM 的山岳路線，山友將可以搭配使用產生出具備高即時性，使用便利的手機或專業手持衛星定位裝置離線地圖。

感謝這一路以來，努力謀求共識的各位政府機關、專家朋友們！